Meinung & Analyse / Politik
Dass Geldpolitik kein bloßes Anhängsel der Finanzpolitik ist, setzt sich im Irak nur langsam durch. Eine Abrechnung in fünf Schritten
Kaum ein Thema ist im Irak so umstritten wie die Geldpolitik der Zentralbank. Obwohl die Irakische Zentralbank (CBI) beachtliche Erfolge bei der Bekämpfung der Inflation vorweisen kann, dient sie Politikern jeglicher Couleur oft als Sündenbock: Schuld am unbefriedigenden Wirtschaftswachstum, so ihr Vorwurf, sei die Zinspolitik. So griff etwa der irakische Vize-Präsident Tarik Al Hashimi auf einem Wirtschaftsforum im März 2009 die Zentralbank scharf an. Die hohen Zinsraten, behauptete er, würden die Investitionstätigkeiten im Irak bremsen. Eine Ansicht, die nicht nur von Regierungsmitgliedern, sondern auch von einigen Wirtschaftsexperten geteilt wird. Deshalb musste der Chef der Irakischen Zentralbank Sinan Al Shibibi in letzter Zeit sehr oft scharfe Attacken von verschiedenen Seiten einstecken. Eine Analyse in fünf Schritten:
1. Die Unabhängigkeit der Zentralbank - ein neues Phänomen
Bis 2003 war die Zentralbank dem Finanzministerium unterstellt und diente damit dem Machterhalt der Regierenden. Ihre wesentliche Aufgabe bestand darin, das Defizit des Staatshaushaltes zu finanzieren - ohne dabei allzu große Rücksicht auf die Währungsstabilität zu nehmen.
Unter dem Regime von Saddam Hussein nahm das groteske Formen an. Die Inflationsraten erreichten astronomische Dimensionen, und der Wechselkurs des irakischen Dinars sank ins Bodenlose. Ohne jegliche Rücksicht auf vernünftiges Wirtschaften arbeiteten die Notengelddruckereien zur Finanzierung staatlicher Ausgaben auf Hochtouren. Als der Schwiegersohn von Saddam Hussein Anfang der neunziger Jahre auf die Baukosten einer aufwendigen Brücke über den Tigris angesprochen wurde, soll er zynisch geantwortet haben: „Die Brücke hat nur sechs Druckrollen gekostet!“
Die im Jahr 2003 reformierte Zentralbank hat bis heute mit diesem unrühmlichen Erbe zu kämpfen. Einer der ersten markanten Schritte auf dem Weg zu einem Neuanfang war die im Oktober 2003 durchgeführte Währungsumstellung samt dem Umtausch der alten durch neue Geldnoten mit wesentlich besserer Qualität. Die Umstellung war mit einer Währungsreform verbunden, deren wichtigster Eckpunkt die Unabhängigkeit der Zentralbank ist. Das Gesetz Nr. 56 von 2004 schreibt vor, dass sie keinen anderen staatlichen Stellen weisungsgebunden ist.
Diese positive Entwicklung ist keine Selbstverständlichkeit, da in den meisten arabischen Ländern die Grenze zwischen Geld- und Finanzpolitik weitgehend fließend ist. Dabei ist die Abhängigkeit der Geldpolitik von den Bedürfnissen des Finanzministeriums nicht nur wirtschaftlich schädlich. Vielmehr zeichnet sie sehr oft totalitäre Regimes aus. Weitere Artikel zum Thema auf WPIDas irakische BanksystemZahlungsverkehr im IrakVerzeichnis der Banken im Irak Das irakische Bankensystem durchlebte innerhalb weniger Jahren zahlreiche grundlegende Umwälzungen, wie etwa die Zulassung ausländischer Banken, die Aufhebung des staatlichen Devisenmonopols, die Einführung einheitlicher Wechselkurse sowie die Liberalisierung des Auslandszahlungsverkehrs. Dabei ist die Zentralbank dazu übergegangen, indirekte Instrumente statt staatlichen Anweisungen einzusetzen. Trotz der erzielten Erfolge bleibt das Tempo bei der Modernisierung des Bankensystems eher langsam, das seiner Aufgabe noch nicht vollkommen gerecht werden kann.
2. Die Eindämmung der Inflation
In den Jahren 2006 und 2007 stieg die jährliche Inflationsrate auf mehr als 50 Prozent. Schuld daran war unter anderem die prekäre Sicherheitslage, die wirtschaftliche Aktivitäten lahm legte und Investitionen teurer machte.
Eine weitere Ursache waren die mehrmalige Erhöhungen von Gehältern und Renten der Angestellten im öffentlichen Dienst, die für eine starke Zunahme der Nachfrage sorgten. Hinzu kam die Teil-Liberalisierung von staatlich festgelegten Preisen, wie etwa die mehrstufige Anpassung von Treibstoff- und Benzinpreisen, die bis 2004 weniger als einen Cent pro Liter betrugen. Dank den Erdöleinnahmen konnte die Regierung vor allem ihre laufenden Ausgaben stark ausweiten und heizte damit die Inflation zusätzlich an.
Die Zentralbank reagierte darauf mit einer Anhebung der Zinsrate, die 2007 den Höchststand von 17 Prozent erreichte. Die restriktive Geldpolitik, verbunden mit Aufwertung des Dinars hat wesentlich dazu beitragen, dass die Inflationsrate seit Ende 2008 auf unter 10 Prozent gesunken ist. Auch das Sinken der Lebensmittelpreise auf den internationalen Märkten begünstigte den Trend.
Die Kehrseite der Medaille war, dass die staatlichen und privaten Banken die hohen Zinsen nutzten, um ihre Gelder vorwiegend bei der Zentralbank anzulegen statt Kredite an private Unternehmen zu vergeben. Die IZB sah sich gezwungen, die gesetzliche Mindestreserve für die Geschäftsbanken stark anzuheben, was wiederum den Spielraum für ihre Kredittätigkeit einengte.
Dank des Rückgangs der Teuerungsrate auf ein für irakische Verhältnisse moderates Niveau konnte die Zentralbank ihre Leitzinsen schrittweise senken. Seit Juni 2009 betragen sie 7 Prozent. Trotzdem bleiben die negativen Auswirkungen der relativ hohen Zinsen ein ernst zu nehmendes Problem. Um es zu lösen, bedarf es vom Staat außergewöhnliche Schritte. Dazu gehört vor allem die Schaffung von Anreizen für staatliche und private Banken, um den Unternehmen, insbesondere kleinen und mittleren Betrieben bei der Finanzierung von notwendigen Investitionsvorhaben durch begünstigte Kredite zu helfen.
3. Währungsstabilität versus Defizitsfinanzierung
Dass die Stabilität des allgemeinen Preisniveaus als das oberste Ziel der Notenbank anzusehen ist (siehe Bundesbank oder Europäische Zentralbank), ist im Zweistromland eine relativ neue Erkenntnis. Noch im Frühjahr 2009 kam das Finanzministerium auf die Idee, die milliardenschweren Währungsreserven von CBI für die Deckung der großen Löcher im Staatshaushalt einzusetzen, die aufgrund stark schwankender Erdölpreise immer bedrohlichere Dimensionen annahmen. Zwar musste das Ministerium bald einsehen, dass dies gesetzlich verboten ist, aber der Streit lieferte Munition für weitere Vorwürfe an die Adresse der Notenbank. Anfang August 2009 gab der Staatssekretär des Ministeriums für Elektrizität der Zentralbank die Schuld für die verspätete Bereitstellung von 2,3 Milliarden Dollar für den Ausbau des Stromversorgungsnetzes. Die junge Zentralbank kämpft gegen alte Strukturen. Die Notenbank beharrt auf dem Standpunkt, dass der Staat seine Defizite langfristig nur durch Beschaffung von Krediten am Kapitalmarkt gewährleisten kann. Das könnte durch die Herausgabe von Schatzanleihen und staatlichen Schuldverschreibungen und deren Verkauf an Geschäftsbanken und private Anleger erfolgen. Die Zentralbank erklärte sich bereit, solche Anleihen als Teil der Mindestreserve der Banken zu akzeptieren. Dieser Prozess ist Neuland für den Irak und erfordert eine enge Zusammenarbeit mehrerer Beteiligter, wie Regierung, Parlament, Banken und CBI. Doch das ist momentan äußerst schwierig. Durch die ständigen Auseinandersetzungen über die Geldpolitik zeigt sich, dass die Bedeutung der Preisstabilität für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum sowohl von Regierungsverantwortlichen als auch einigen Wirtschaftswissenschaftlern nach wie vor unterschätzt wird.
4. Starker Dinar – zunehmendes Vertrauen
Nach der Währungsumstellung im Herbst 2003 stand der Wechselkurs des irakischen Dinars zum amerikanischen Dollar 2000 zu 1. Heute kostet ein Dollar etwa 1180 Dinar, was eine Aufwertung der irakischen Währung um fast 70 Prozent bedeutet. Diese Entwicklung war das Ergebnis einer gezielten Politik der Zentralbank, begünstigt durch die starke Zunahme der Erdöleinnahmen in den Jahren 2007 und 2008.
CBI versucht den Wechselkurs mittelbar durch den Verkauf- beziehungsweise durch Kaufaktionen von US-Dollars zu beeinflussen. Einige Wirtschaftsfachleute, die offensichtlich dem staatlichen Monopol bei der Devisenbewirtschaftung nachtrauern, sehen darin eine „Verhökerung des nationalen Reichtums“.
Die Zentralbank hält an dieser Politik fest und will offenbar den Aufwertungskurs weiter fortsetzen, mit dem Ziel das Verhältnis von 1000 Dinars zu 1 Dollar zu erreichen, so dass durch den beabsichtigten Wegfall von drei Nullen der Wechselkurs von 1 zu 1 erreicht wird. In diesem Zusammenhang erscheint es auch sinnvoll, den Dinar (wie fast alle Währungen der Welt) in 100 Untereinheiten, statt wie bisher 1000 Fils aufzuteilen. Obwohl der starke Anstieg des Dinar-Wertes grundsätzlich die Exportmöglichkeiten, insbesondere außerhalb des Ölsektors grundsätzlich beeinträchtigt, hat er die Verbilligung von Importwaren zur Folge - und damit unmittelbar dem allgemeinen Preisanstieg entgegengewirkt. Mit der Aufwertung wächst auch langsam das Vertrauen der Bevölkerung in die eigene Währung. Günstige Voraussetzungen also, um gegen die noch verbreitete Dollarisierung in der irakischen Wirtschaft vorzugehen.
5. Das fehlende Wechselspiel mit der Finanzpolitik
Die erzielten Erfolge bei der Eindämmung der Inflation und der Stabilisierung des Wechselkurses sind kein Grund für Entwarnung. Nach wie vor sind die inflationären Risiken sehr groß. Dass der irakischen Notenbank die direkte Finanzierung der Staatshaushaltsdefizite per Gesetz untersagt wurde, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Finanzpolitik weiterhin einen starken Einfluss auf die Preisstabilität ausübt.
Die monetären Instrumente alleine vermögen nicht, alle Gefahren zu eliminieren, da eine enge Abstimmung zwischen Finanz- und Geldpolitik weiterhin fehlt. Während das Finanzministerium eine expansive Ausgabenpolitik auch durch zunehmende Staatsverschuldung zur Überwindung der Stagnation befürwortet, setzt CBI auf die Geldwertstabilität als vorrangiges Ziel. Über den Staatshaushalt wird aber etwa 80 Prozent des irakischen Bruttosozialprodukts umverteilt. Die staatlichen Ausgaben stellen somit den größten Teil der gesamtvolkswirtschaftlichen Nachfrage.
Von den 63 Milliarden Dollar, die der Staatshaushalt 2009 auf der Ausgabenseite vorsieht, sind 80 Prozent für laufende Ausgaben bestimmt, wobei hier fast 40 Prozent für Gehälter und Löhne der zwei Millionen Beschäftigten im öffentlichen Dient geplant sind. Dieser Posten stieg innerhalb eines Jahres um sage und schreibe 25 Prozent. Das Loch im Staatshaushalt macht mit etwa 16 Milliarde Dollar mehr als ein Drittel der Einnahmen aus und übersteigt bei weitem die staatlichen Investitionen. Auch wenn die tatsächlichen Ergebnisse 2009 aufgrund höherer Erdöleinnahmen besser ausfallen werden, verdeutlichen die Zahlen die ungeheuren Bedrohungen für die Preisstabilität. Deshalb hat der Vorstand der Zentralbank Mudher Mihamned Salih Qassem in einer im Jahr 2008 veröffentlichten Studie vorgeschlagen, eine quantitative Zielgröße für eine akzeptable Inflationsrate zu bestimmten, die dann nicht nur von der Geldpolitik, sondern auch von der Finanz-, Investitions- und Industriepolitik getragen werden muss. Nur so kann man eine einheitliche und kohärente Wirtschaftspolitik erreichen.
Foto: Ramzi Haidar (AFP/Getty Images)
Kolumne: Was kostet im Irak...
