Meinung & Analyse / Wirtschaft
99 Prozent der irakischen Staatseinnahmen stammen aus Erdöl. Jedes Jahr verpasst das Land die Chance, Steuern und Abgaben einzuführen. Und aus Bewohnern endlich Bürger zu machen. Eine Polemik für mehr Belastung
Als der Chef der irakischen Steuerbehörde Talib Abu Jaele vor wenigen Monaten mit Stolz verkündete, der Irak habe im Jahr 2008 umgerechnet 500 Mio. US-Dollar an Steuern eingenommen, vergaß er hinzuzufügen, dass dieser Betrag nicht einmal ein Prozent der staatlichen Einnahmen ausmacht! Der Rest, mehr als 99 Prozent, werden durch Einnahmen vom Ölexport bestritten.
Die Iraker kennen es nicht anders und viele fragen sich: Braucht das Land überhaupt ein Steuersystem? Kann es seine Staatskassen nicht weiter mit den Erlösen seiner unermesslichen Erdöl- und Gasreichtümer füllen? Die Antwort ist einfach: Nein.
Denn gerade die Abhängigkeit der irakischen Wirtschaft vom Erdölsektor ist ihre Achillesferse. Starke Schwankungen der Erdölpreise auf dem Weltmarkt stellen den Staatshaushalt und somit die immer wieder die Stabilität des Landes vor enorme Herausforderungen. Nur Steuern bringen Planbarkeit in den Staatshaushalt Der jetzige Finanzminister Bakir Jabr wäre sicher froh, wenn er seine Finanzplanung in Zukunft etwas beruhigen könnte. Und es sind nur Steuern, die auf lange Sicht Ruhe und Planbarkeit in den Haushalt bringen. Der Irak braucht einfach mehr Einnahmen und vor allem die Erschließung weiterer Quellen, um seinen Aufgaben als Staat nachzukommen.
Aber Steuern steuern auch. Jedes Land braucht Hebel und Instrumente, um zu lenken. Die irakische Nation braucht endlich Steuern als Leitinstrumente. Als Hebel für Emanzipation und Teilhabe. Als Mittel zur Stützung ökonomischer, sozialer, ökologischer Ziele. Nur ein Bürger, der Steuern zahlt, ist ein mündiger Bürger. Denn er stellt Forderungen an die politische und gesellschaftliche Ausgestaltung seiner Umgebung – weit über die übliche Kritik hinaus. Wer Steuern zahlt, besitzt Anteile am Staat. Wer Steuern zahlt, fordert Mitspracherecht.
Wildwuchs auf der Einnahmenseite
Vor 80 Jahren trat das erste Einkommensteuergesetz in Kraft. Dennoch spielen bis heute im Irak Steuern praktisch keine Rolle. 45 Jahre Staatssozialismus führten dazu, dass nur wenige wirtschaftliche Vorgänge überhaupt besteuert werden. Es gibt zwar die Einkommensteuer (gilt auch für Unternehmen), eine Art Umsatzsteuer (nur für große Hotels und Gaststätten), die Grunderwerbsteuer, die Landwirtschaftsteuer, Steuern auf Grundstückseinkünfte sowie die Ende 2009 eingeführte Körperschaftssteuer auf die Gewinne ausländischer Erdölgesellschaften. Jedoch wurden und werden all diese Steuern unzureichend, willkürlich und unkoordiniert eingetrieben.
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Reformversuche bleiben stecken oder sie werden blockiert. In 2006 zum Beispiel verabschiedete das Finanzministerium einen mittelfristigen Plan zur Erneuerung des Steuersystems. Bis jetzt wurde das wenigste umgesetzt. Der mangelnde Eifer der Behörden hängt damit zusammen, dass kurzfristig keine signifikante Steigerung der Einnahmen zu erwarten sind. Andererseits blockieren Fraktionen im Parlament immer wieder die Verabschiedung wichtiger Gesetze. In der politischen Diskussion mangelt es an Ordnung, Struktur und Überblick. Als der irakische Handelsminister Safaa Aldin Alsafi auf dem ersten „Iraq Investment and Business Forum“ in Berlin Anfang November 2009 von einem deutschen Unternehmer nach den Unternehmenssteuern im Irak gefragt wurde, war seine Antwort alles andere als präzise.
Schiebung und Korruption
Allein schon die Erfassung ist ein Problem. Abgesehen von Lohnsteuer und Grunderwerbsteuer, die an der Quelle einbehalten und abgeführt werden, geschieht dies bei anderen Abgaben nur sehr lückenhaft. Eigentlich unterliegen Unternehmen, ob Personen- oder Kapitalgesellschaften, der Einkommensteuer in Höhe von 15 Prozent. Die Vorschriften jedoch zur Ermittlung der Bemessungsgrundlage sind alles andere als präzise, wie der Steuerexperte Tuhami Altunisi schon 2006 feststellte. Zudem arbeiten die wenigsten Unternehmen mit einer ordnungsgemäßen Buchführung. Das bedeutet: Die Steuerbehörde muss die meisten Einkünfte schätzen. Der Ermessensspielraum der Beamten ist entsprechend groß – und fruchtbar ist auch der Boden für Hinterziehung und Korruption.
Die Mehrwertsteuer wäre ein Anfang
Um das zu ändern, muss ein umfassender und mehrstufiger Reformplan für ein einfaches, gerechtes und effizientes Steuersystem aufgestellt werden. Zunächst erscheint die Einführung von Verbrauchsteuern für bestimmte Produkte sinnvoll. Die wenigsten Unternehmen arbeiten mit einer ordnungsgemäßen Buchführung Im Irak kostet heute zum Beispiel eine Schachtel Zigaretten nur etwa 40 Cent oder eine Flasche einheimischen Schnaps zwei bis drei US-Dollar.
Dann: Die Wiedereinführung der Erbschaftssteuer könnte kurzfristig für höhere Einnahmen sorgen. Die Einnahmen bei der Lohn- und Einkommensteuer würden gesteigert, wenn es gelänge, Besserverdiener im informellen Sektor und Kleinunternehmen zu besteuern. Auf irakischen Straßen rollen heute deutlich mehr Fahrzeuge als vor sechs Jahren: Eine Kfz-Steuer könnte hier regulierend eingreifen.
Schließlich müsste die umstrittene Aussetzung der Zölle überdacht werden. Sie haben früher den Löwenanteil der staatlichen Abgaben ausgemacht und könnten zum Schutz der einheimischen Produktion, insbesondere der Landwirtschaft beitragen. Neue Regelungen müssen aber verhindern, in den alten Protektionismus zu verfallen und den Wettbewerb auszuhebeln.
Das größte Potential zur Erhöhung des Steueraufkommens aber steckt langfristig in der Ausweitung der Umsatzsteuer. Zurzeit wird sie nur auf Hotels und Gaststätten der Top-Kategorie erhoben. Sie beträgt 10 Prozent ihres Umsatzes. Aber die irakische Umsatzsteuer hat wenig zu tun mit dem Mehrwertsteuersystem, wie es hier in Deutschland praktiziert wird und wo Unternehmer die von ihnen gezahlte Umsatsteuer für bezogene Leistungen (die sogenannten Vorsteuern) von ihrer Steuerschuld abziehen können.
Die Erfahrungen anderer arabischer Länder wie Ägypten und Jordanien zeigen, dass so ein großes Vorhaben nur in Etappen realisierbar ist. Aber sie zeigen auch, dass der Aufwand sich lohnt. So betrug das Umsatzsteueraufkommen in Ägypten (mit vergleichbarem Staatshaushalt wie der Irak) im Finanzjahr 2008/2009 umgerechnet 9,3 Milliarden US-Dollar, also ein Fünftel der staatlichen Einnahmen.
Immerhin, das irakische Finanzministerium erkennt die Bedeutung der Umsatzsteuer. Schrittweise sollen neue Steuerpakete verabschiedet werden. Jedoch, es hakt weiterhin bei der Umsetzung. Die einfachsten Termine werden immer wieder verschoben, wie etwa die lang erwartete Einführung der Umsatzsteuer für Leistungen des mobilen Telefons.
Doch sobald der Wille stark ist, könnten andere Bereiche ins Auge gefasst werden: Benzin, Strom, Tabak, alkoholische Getränke, Schmuck oder Internet. Der Aufwand für die Eintreibung der Umsatzsteuer würde sich in Grenzen halten. Die Wiederaufbausteuer für Importe könnte durch eine Art Einfuhrumsatzsteuer ersetzt werden, wobei hier über Steuererstattung für Reexporte nachgedacht werden muss. Auf lange Sicht führt kein Weg an einer Umsatzsteuer vorbei. Mit Hilfe dieser Schritte könnte die Steuerbehörde Erfahrungen sammeln, wie Steuerpflichtige erfasst werden und Umsatzsteuer ermittelt und abgeführt wird.
Auf lange Sicht führt kein Weg an einer Umsatzsteuer vorbei – kombiniert mit einer breiten Steuerreform, um Doppelbesteuerungen und Überbürokratisierung zu vermeiden. Dafür müssen aber sowohl personelle, verwaltungsmäßige als auch rechtliche Voraussetzungen geschaffen werden. Es braucht umfassende Gesetze: angefangen beim Steuerrecht, Bilanzrecht bis hin zu Regelungen für Rechnungswesen.
Dorniger Weg bis zur Reform
Es wird nicht einfach sein, derart umfassende Reformen im Irak durchzusetzen. Zu sehr ist der Begriff „Steuer“ mit Korruption, Willkür und Missbrauch verbunden. Nicht selten kommt irgendeine Behörde in Basra im Süden oder Arbil im Norden auf die Idee, ihre Einnahmen durch die Eintreibung einer Fantasiesteuer zu verbessern, obwohl sie gesetzlich dazu nicht ermächtigt ist.
Die Durchsetzung des für jedes gerechte Steuersystem wichtigen Prinzips "keine Steuer ohne Gesetz" verlangt aber auch, einen gesetzlichen Rahmen für die weit verbreiteten religiösen Abgaben zu finden: Viele Gläubige zahlen das Zakat (die islamische Almosensteuer) an Würdenträger oder religiöse Stiftungen. Nicht selten schießen schiitische Gläubige aus dem Ausland hohe Summen zusätzlich in diese Haushalte ein. Die tatsächliche Höhe dieser finanziellen Zuwendungen ist nicht bekannt, sie dürfte aber in die Milliarden US-Dollar. Sie dienen zwar auch der Finanzierung wohltätiger Zwecke, aber was genau mit den Geldern geschieht, bleibt weitgehend im Dunkeln. Ein faires Steuersystem im Irak müsste für Transparenz und Offenlegung dieser ökonomischen Parallelwelt sorgen.
Investoren mögen keine Steuern
Verglichen mit vielen Ländern der Welt sind die steuerlichen Belastungen im Irak sehr niedrig. Wegen der Sicherheitsprobleme kann dieser Vorteil bei ausländischen Investoren noch nicht voll ausgespielt werden. Aber mit zunehmender politischer Stabilität dürfte sich das ändern. In Zukunft werden Steuersätze, Rechtssicherheit, Verlässlichkeit in Verwaltung und Behörden auch für den Außenhandel und Investoren immer wichtiger.
Ein weiteres wichtiges Ziel ist die Vermeidung von Doppelbesteuerung. Das irakische Investitionsgesetz garantiert für die von der Investitionsbehörde geförderten Projekte eine Steuerbefreiung für 10 Jahre. Diese Begünstigung nutzt beispielsweise deutschen Unternehmen nicht viel, weil ihre Gewinne der deutschen Körperschaftsteuer unterliegen. Ein Doppelbesteuerungsabkommen mit Deutschland könnte gewährleisten, dass Gewinne deutscher Unternehmen im Irak steuerfrei bleiben, auch wenn sie dort nicht besteuert werden. Wie die Erfahrung mit einigen Entwicklungsländern zeigt, kann solche Regelung einen zusätzlichen Anreiz für mehr Engagement im Irak schaffen.
Föderale Stärkung statt Zentralismus
Eine große Steuerreform könnte auch zur Lösung schwelender Konflikte des Landes beitragen. Denn hinter den Machtkämpfen zwischen rivalisierenden Bevölkerungsgruppen steckt meistens das Ringen um einen größeren Anteil an den Erdöleinnahmen. Eine gesetzlich festgelegte Verteilung der Staatseinnahmen auf die Zentralregierung in Bagdad und die Regionen könnte ähnlich wie in Deutschland die krassen Unterschiede zwischen den Regionen auffangen. So ein finanzieller Föderalismus würde für mehr Wettbewerb und mehr Gerechtigkeit sorgen. Und das föderale System im Irak stärken, das noch in den Kinderschuhen steckt.
Bis zu einer verlässlichen, demokratischen Steuerpolitik ist es noch ein weiter, beschwerlicher Weg. Eins aber ist sicher: Der erste Schritt muss bald erfolgen. Sehr bald.
Foto: Sabah Arar (AFP/Getty Images)
Kolumne: Was kostet im Irak...
